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户籍制度1958年诞生,自由迁徙有没有历史影响?

户籍问答 2020-02-08 15:5181未知京户网小编
1958年1月,全国居民代表大会常务委员会通过的《我国户口登记条例》明确规定:“公民从农村进城,必须持有城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的就业证、城市劳动部门的学校,或是城市户口登记机关的入学证明。”[1](第4页)这一规定的出现,使得城乡之间的自由迁徙几乎被完全阻断了多年。近年来,随着改革开放的深入,人们对这种不合理的户籍制度进行了批判甚至否定,同时也开始探索其形成的历史原因。
 
京户网小编认为:“要使新兴工业城市一开始就具有和西方一样的现代气质,就必须依靠行政手段建立户籍、食品供应等制度,强行构筑城乡分割的高墙,防止农村人口大规模涌入,分享城市居民利益,降低城市生活现代化水平。”
 
这一观点得到了一些人的进一步发展,他们认为“一切制度和法律背后的本质是利益关系。1958年户籍制度的建立,既是我国城乡居民利益冲突的结果,也是城乡利益固定格局的表现。”在无法缓解城市失业、保障公民迁徙自由的情况下,牺牲后者是合理的。”“自然,解决我国城乡利益矛盾,很难摆脱保护公民利益的思维框架。学者和决策者都是公民,他们自然会更多地从公民的角度思考问题。”[3] (第19~20页)
 
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京户网小编认为,上述观点将1958年户籍制度的诞生定义为保护公民利益,明显带有意识形态倾向。历史问题往往是由前者和后者的相互影响引起的。1958年户籍制度的出现,并不仅仅是为了保护公民的利益,而是受到当时复杂的社会经济形势的影响。
 
1、 重工业优先发展战略的影响
 
1953年9月,毛泽东和梁漱溟在全国政协扩大会议上进行了激烈的辩论。当时,梁漱溟在会上讲话说:“中国革命近30年来,中国共产党依靠农民,以农村为根据地。然而,进城以来,工作重心转移到了城市,从农民中成长起来的干部也转移到了城市,因此农村必然是一片空白。特别是近年来,城市职工生活得到了迅速改善,而农村农民的生活依然悲惨。因此,全国农村的人都跑到城市(包括北京)去,这在城市里是不能容忍的,他们被赶回去形成一个盾牌。据说,现在工人住9天,农民住9块地,还有“9天9块地”的区别,值得注意[4] (第132页)
 
由于一些深层次的原因,我们至今无法对毛泽东与梁漱溟之间的争论作出正确的分析。然而,毛泽东对梁漱溟的讲话却清楚地告诉我们,“把农民赶出城市”的原因不是为了保护城市居民的利益,而是为了确保工业化,这是社会平等与高速工业建设之间不可调和的矛盾结果。
 
众所周知,新中国成立初期,社会生产力十分落后。同时,新中国的国际环境也十分不利。以美国为代表的西方国家出于自身利益,对中国大陆的权力更迭并不满意,对新中国采取敌对政策。特别是1950年的朝鲜战争,使本已紧张的中西方关系更加紧张。新中国开始在政治、军事、经济等方面受到西方国家的孤立和严重封锁。这种严峻的国际环境给渴望改变中国贫穷落后状况、加快国家工业化进程的新中国领导人带来了巨大压力。在此背景下,新中国领导人在1950年至1052年短暂的经济复苏后,选择了苏联的社会主义模式,走上了优先发展重工业的经济发展道路。
 
从经济学理论上讲,重工业属于资本密集型产业,其发展需要大量的原始资本积累。然而,作为一个刚刚获得独立的新中国,西方国家不可能靠对外战争积累原始资本,而只能靠自身积累。但是,新中国社会生产力发展水平很低,经济顺差小,而且广泛分散在农村地区,融资能力弱。“一五”期间,全国建设资金需要700多亿元,相当于70多万两黄金。这么庞大的建设资金从何而来?为确保重工业优先发展战略的顺利实施,新中国领导人只能“依靠国家权力建立高度集中的国家计划经济体制,调动和利用全社会的各种资源,依靠农业提供原始积累,提供工业生产所需的粮食和工业原料,促进优先发展工业特别是重工业的经济发展。
 
1957年12月18日,《中央、国务院关于制止农村人口盲目外流的指示》也明确指出:“我国建设社会主义的方针,是在优先发展重工业的基础上,工农业并举。农业在我国社会主义建设中占有重要地位。农业人口大量外流,不仅减少了农业劳动力,阻碍了农业生产的发展和农业生产合作社的巩固,而且增加了城市失业人口的数量,给城市工作的各个方面带来许多困难。目前,党和政府正在动员大批城市干部和中小学毕业生下乡下山从事农业生产。当然,不允许农村人口盲目流入城市。”[7] (第229页)
 
因此,为保证农产品计划的完成,党中央加快了农业集团化进程,使之能够直接用行政力量控制农业生产。但是,在实现农业集体化的过程中,由于饥荒和城市的吸引,大量农民涌向城市,造成大量农民从农业生产一线流失,不仅影响了农村集体化的进程,但也导致农业生产力下降,影响重工业优先发展战略规划的顺利实施。因此,为稳定农村形势,防止合作社劳动力流失,正式提出建立严格的户籍转移制度。
 
以上内容充分说明了优先发展重工业战略对城乡隔离地区户籍制度形成的重大影响。此外,也有学者指出,优先发展重工业的战略直接降低了城市的就业能力,这也是1958年户籍制度取消自由迁徙原则的原因之一。因为一二五期间基本建立了以军事重工业为主的全国工业体系,“重工业战略”使工业形成了摆脱劳动力过剩和资金短缺制约的趋势,向资本密集型而非劳动密集型方向发展,导致资本形成要素产生和排斥中资金短缺替代剩余劳动力,在产值比重提高的情况下,非农生产部门就业增长缓慢[8](第60页)。
 
也就是说,优先发展重工业的战略导致了就业率的下降。同时,由于重工业的优先发展战略,国家在城市建设中采取了消费型城市向生产型城市转变的政策。城市工业的发展已大大减少到纯生产领域,导致以服务业为主的第二、三产业严重滞后。第二、三产业的不发达,不仅造成了市场的萧条和人们生活的不便,而且堵塞了城市的许多就业道路,降低了城市的就业能力。在这种情况下,为了保证原有城市人口的就业,只能采用户口移民系统来防止农民进城。
 
2、 计划经济体制的制约
 
1953年以来,随着三大改革的转变和苏联模式的全面推进,我国逐步建立和形成了以计划经济为基础的高度集中统一的社会主义经济体制。在这种高度集中的计划经济体制下,户口镇开始与各种计划相联系。
 
到1956年底,国家不仅承包了国有企业和公私合营企业的职工,还承包了大学生、技校学生和城市转业军人的就业。在农村,随着农业合作化运动的快速发展,农村人口逐渐组织成为农业生产合作社。在农业合作社中,每一个农民都只是农村社会主义生产集体组织中的一个劳动力成员,他们的活动和就业范围在合作社制度内是有限的。1953年至1957年,国家连续发出通知,要求城市所有用人单位不得擅自招收农村人口进城务工。此后,没有城市户口的农村人进城打工的道路被堵死。
 
其次,将户口与食品挂钩是计划经济的另一种重要管理方式。由于种种历史原因,新中国成立初期,国家决定采取计划购供粮食的方式,即统购统销。1953年11月19日,行政院第194届行政会议通过《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》。根据命令,“农民生产粮食,应当按照国家关于收购粮食品种、收购价格和计划收购的分配数量的规定,将剩余粮食卖给国家,农民可以自由储存和使用公粮和计划收购以外的富余粮食,“城市机关、团体、学校、企业等人员可以通过组织供给;并可向社会公众发放粮食收购证,向中粮集团收购或临时收购,“中粮集团首次实行订单式食品供应,1955年8月,国务院在总结近两年统一购销经验的基础上,下发《城镇粮食定量供应暂行办法》。《城镇粮食定量供应暂行办法》规定:“居民口粮、工商业用粮、畜禽饲料用粮,应当按照核定供应量核发供应证明。供应证有7种:市居民粮食供应证、工商粮食供应证、市饲料供应证、市居民粮食供应转移证、国家通用粮票、地方粮票、地方物资票。[9] (第115页)
 
同时,国务院颁布了《农村粮食统一购销暂行办法》,对粮食生产、购销作出了详细规定。农民吃自己的粮食。”农村居民迁往外地的,持《户口转移证明》[9]到国家粮站办理粮食供应转移手续(第129页)。上述两项暂行办法颁布后,计划经济时代的各类门票开始在我国流通,户口与粮食的关系更加密切。在城镇实施粮食定量供应之初,由于农村人口进城问题并不十分严重,国务院发布的《城镇定量粮食供应暂行办法》还允许“农村居民进城进城进城进城实施定量粮食供应购买熟食时,暂时不能依靠地方粮票或国家通用粮票”,也就是说,农村人口只需要在城市有口袋如果你有钱,你就不会饿了。然而,在1957年左右,农民被长期禁止进城。在这种情况下,粮食供应系统也被动员起来,作为防止农民进城的一种手段。1957年12月,中共中央、国务院的通知要求“加强对城市粮食供应的管理,严禁在没有中联重科的情况下,虚报中联重科,骗取粮食和买卖粮票的行为”。
 
为了解决这些问题,国家开始实行保障城镇职工正常生活的福利补贴制度。这些福利包括劳动保险、住房补贴、公共医疗、物价补贴、交通补贴、副食品补贴、独生子女补贴等。据统计,仅“一五”期间,国家就为职工新建住房投资9454万平方米,为职工提供廉租房;为职工支付的劳动保险、医疗费用和福利费共计103亿元。[11] (第190页)以社会保险为例。当时,企业职工社会保险涉及伤残、疾病、生育、养老、死亡等项目,以及职工供养直系亲属的相关待遇。相关研究指出,从西方社会保险的演进来看,像中国这样一整套社会保险项目在一开始就出现的情况并不多见。[12] (p61)一些项目,如医疗,对员工几乎是免费的;他们支持的直系亲属也可以享受半免费医疗。到1956年,国有企业、公私合营企业和私营企业职工的社会保险覆盖率达到94%。
 
经历过计划经济的人了解这些社会保险和福利补贴制度的内涵,这些制度的出现,固化了工农业产品在低价水平上的剪刀差局面。在剪刀差政策的推动下,城市人口的增长势在必行。但有限的资源无法满足城市人口无限扩张的总体需求,这就要求在计划内限制享受福利补贴的城市人口数量。因此,为了避免政府的财政补贴被大量城市新增人口“搭便车”,在产业优先的地位下,政府以“逐步改善工农生活”为由暂时关闭了进城大门[13](p53)。
 
3、 有没有历史传统的影响?
 
在讨论新中国户籍制度产生的历史原因时,也京户网小编,这种制度之所以出现在中国而不是计划经济国家,是因为设计者,中国户籍制度安排的决策者和执行者都或多或少地接受了马克思列宁主义教育,但他们的思想和行为方式更受中国传统历史文化的惯性影响。〔14〕(P33-38)。
 
也有人说,虽然中国1956建立的社会主义制度是建立在半封建半殖民地基础上的全新制度,但由于它没有经历资本主义的充分发展阶段,其民主、法制和生产力基础薄弱、脆弱,所以仍然沿用旧中国盛行的户籍制度,农民仍然固守在土地上,没有迁徙、迁徙、居住和就业的自由”[15]。
 
从中国古代史的角度看,中国古代户籍制度中存在着“等级户口制度”和“世袭户口”,这是无人可否认的事实。我国建国后,城市户口与农业户口在1958以后确实存在着差别,这直接影响到公民就业、教育、社会福利等诸多方面。然而,从本质上讲,当代中国的户口身份与古代等级身份制度和世袭户口的区别是绝对不同的。在古代身份制度下,每一个阶级的政治权利和社会权利都极不平等,身份层次的实质是阶级利益的差异和对立。但在当前的户口中,户口身份是剥削阶级整体被消灭后,基于社会主义公有制的不同社会分工的结果,是全体居民的整体利益是相同的,利益之间没有本质的区别和对抗。中国社会之所以存在农业型和城市型户口的差异,主要是因为当时中国的社会生产力相对落后。社会主义追求的平等、先进的制度虽然建立起来了,但在许多方面还不能满足居民的物质文化需要。因此,我们必须采取一些临时性的特别措施,保证国家在一定时期内社会主义工业化的顺利进行。当代中国户籍制度对城乡居民身份认同的措施是不可避免的。它们与古代户籍制度中的等级身份制度和世袭户口无关。如果有的相似,那只是外在形式上的相似,而不是古代户籍制度的延续。
 
此外,经过几千年的中国古代社会,农民被历代统治者束缚在土地上,无法自由迁徙。这种情况一直存在的原因与中国古代社会长期自给自足的自然经济密不可分。直到近代,随着商品经济的发展、社会活动的增多和自由民主思想的传播,当清朝灭亡时,限制人口自由迁徙的传统户籍制度才逐渐消失。此后,近代中国历届政府都承认了居民的自由迁徙权和合法居留权,自由迁徙成为历史发展的趋势。这充分说明,虽然近代中国还没有完全由资本主义发展起来,但自由移民已经成为中国社会的要求,至少在近代中国法律中是这样。新中国成立初期的民主、法制和生产力基础薄弱,是一个不争的事实。正是由于这些因素,新中国户籍迁移政策的制定者和设计者忽视了宪法关于公民迁徙自由权的规定,随意改变了宪法的意志。然而,他们的出发点却无法与“中国传统历史文化大惯性”相媲美。因此,简单地将新中国户籍制度与古代中国户籍制度进行比较,称之为“封建主义”或“落后”,在理论上是站不住脚的。
 
综上所述,1958年取消自由迁徙原则,并非源于“我国亚洲生产方式的国情不能超越千年历史的独特历史文化景观和传统行为”。它主要来源于新中国的经济发展战略和计划经济体制。


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